上海市战略性新兴产业政策的评价研究

 

1.1  研究来源

2008 年全球金融危机之后，全球许多国家都将加大科技创新和发展新兴产业作为提高产业竞争力、实现经济复兴以及抢占国际竞争制高点的重要措施。在社会的调控以及产业自身逻辑变化的共同作用下，战略性新兴产业应运而生。经过几年的发展战略性新兴产业推动我国产业升级的作用日益得到凸显，但是由于产业的发展时间较短，还存在技术不成熟、投资风险大等问题，因此在现阶段战略性新兴产业的进一步推进还需要产业政策的扶持。 上海积极响应国家的政策号召，选择和培育战略性新兴产业。经过几年的发展，上海市战略性新兴产业取得了一些成效，产业总值不断增加，产业拉动效应不断凸显等。但随着战略性新兴产业的发展，其暴露出来的问题也不断增多，在产业自身无法通过自由竞争市场进行调节的情况下，政府就需要充分发挥其对产业发展的引导作用。政府要根据新兴产业发展的实际情况，通过不断创新产业政策来调节新兴产业发展过程与现有市场关系存在的矛盾。笔者通过对相关文献的检索和整理，发现目前以区域产业政策为研究对象的文献还比较少，而对地区战略性新兴产业政策进行评价的研究更是凤毛麟角。上海是我国产业体系比较发达的地区，同时又是产业政策密集地。那么如何评价产业政策在其新兴产业发展过程中的作用？战略性新兴产业政策的综合效果如何？上海战略性新兴产业政策存在哪些不足？基于以上的问题，笔者选择了本文的研究题目，即上海市战略性新兴产业政策的评价研究。 

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1.2  研究背景与意义 

伴随着我国改革开放的不断深入，以及频繁进行国际贸易，我国产业面临的竞争越来越大，因此我国产业结构亟需优化升级、亟需对当前产业结构中的落后生产关系进行变革从而不断提高我国产业在国际市场的竞争力，促进国民经济的发展。战略性新兴产业则是优化我国产业结构，提高我国产业竞争力以及培养自主创新能力的有效手段。需要注意到的是，由于战略性新兴产业起步较晚，发展时间尚短，因此其发展必须要依靠产业政策进行引导，要形成完备的政策体系作为支撑，才能保障新兴产业的合理有序发展。战略性新兴产业于 2010 年在上海开始起步，至今不过 5 年的时间，但是其取得的成果是十分显著的。2010—2014 年，上海战略性新兴产业的增加值以及占上海 GDP的比重均不断提高。到 2014 年末，上海市战略性新兴产业的增加值占上海 GDP 总额的 14.7%，达到了 3453.23 亿元，如图 1-1 所示：

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第二章  战略性新兴产业政策评价相关理论  

 

一个完整的政策过程，除了科学地制定以及有效地执行以外，还需要对产业政策带来的影响作出判断，从而确定产业政策的有效性，这种活动被称为政策评价。只有通过构建科学的评价体系，选用合适的方法，才能得到相对公允的评价结果，进而决定产业政策的实施、革新或是终止。同时对产业政策进行综合评价还可以对产业政策的各个阶段进行分析和考察，汲取经验和教训。因此，对产业政策评价不仅能够掌握政策的运行状况，而且能够促进产业政策不断迈向科学化。 

 

2.1  战略性新兴产业政策评价内涵界定 

战略性新兴产业的发展日益受到中央和各级政府的重视，产业政策在新兴产业发展过程中的地位也不断提升，因此对新兴产业政策进行评价具有现实意义。从以往的文献中可以发现，由于评价对象的不同，评价的内容和方法会存在很大差异。本文则主要采用一种综合的评价方法，对上海市战略性新兴产业进行全方位的考察。一般说来，制定产业政策必须要考虑的一个因素就是产业政策绩效，它是对产业政策目标实现程度的体现，是产业政策评价的硬性标准。但是由于战略性新兴产业的作用重大，其发展具有特殊性，因此对新兴产业政策的评价要更加全面，除了关注其有效性之外，还需要关注企业对于新兴产业政策的满意度。 战略性新兴产业评价主要存在如下几个特点：（1）政策评价的综合性。新兴产业政策对战略性新兴产业的发展可能具有决定性作用，因此会对区域经济乃至国家经济的发展产生影响。因此在对其进行评价时，不仅要从政府角度运用实际发展数据进行评价，也要考虑到企业对政策的满意程度。（2）评价方法的多样性。从不同的角度或是选取不同的指标都会得出不同的评价结果。而在评价中使用一种方法可能会出现明显的缺陷，因此要考虑使用多种方法进行综合评价。（3）评价内容的诊断性。产业政策评价的结果可以用来反映政策在整个环节中是否存在偏差。客观的说，任何一项产业政策在制定或是实施环节中都会出现偏差。

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2.2  战略性新兴产业政策评价的原则与程序 

早在 1975 年，美国经济学家 J.E. Anderson 就在他的《公共政策制定》一书中指出：“由于政策目标存在不确定性以及政策因果的复杂性，再加上政策效果的不确定性和有效信息的缺乏等，以上因素都会导致政策评估结果缺乏说服力”。因此我们在对战略性新兴产业政策进行评价时需要考虑多方面的因素，从而尽可能地使评价结果更科学、更具参考价值。为了使得战略性新兴产业政策评价结果更加公允且具有可信度，在进行评价活动时需要要遵循以下原则： 首先是科学合理性原则。从上文的分析中可以看出，对战略性新兴产业政策进行评价研究是具有现实意义的，政策评价的结果也会直接影响到新兴产业政策后续的发展，因此为了保证评价结果的有效性，必须选择科学的方法。在评价活动开始前，要对各种评价方法的适用范围以及信息的有效性进行甄别，从而保证评价结果的准确有效。 其次是全面性原则。战略性新兴产业产业是一个内涵庞大的系统，因此对政策有效性的评价并不是新兴产业企业发展状况的简单相加。因此在选择评价指标时要尽量全面，覆盖到新兴产业政策实施的各个方面，从整体上评价新兴产业政策的优劣，为决策提供可靠依据。 

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第三章  上海市战略性新兴产业政策现状分析 ....... 24 

3.1  上海市战略性新兴产业政策作用 ....... 24 

3.2  上海市战略性新兴产业发展现状 ....... 28 

3.2.1  总体发展现状 .... 28 

3.2.2  各产业具体发展情况 .... 30 

3.3  上海市战略性新兴产业政策的局限性 ..... 32

3.4  本章小结 .... 35 

第四章  产业政策在战略性新兴产业发展中的机理研究 ...... 36 

4.1  战略性新兴产业发展的影响因素分析 ..... 36 

4.2  各因素影响程度的量化分析 ......... 38 

4.2.1 分析方法选择 ..... 38 

4.2.2  数据分析...... 38 

4.3  产业政策影响战略性新兴产业发展的基本内容 ....... 42

第五章  宏观视角下上海市战略性新兴产业政策评价 ..... 48

5.1  战略性新兴产业政策有效性的衡量 ......... 48 

5.2  上海市战略性新兴产业政策的效果标准 ....... 49

5.3  上海市战略性新兴产业政策的效应标准 ....... 55

5.4  本章小结 .... 74 

 

第五章  宏观视角下上海市战略性新兴产业政策评价  

 

一直以来，许多学者对于政府在产业发展中所处的地位存在很大的争议，大部分学者都认同产业政策是政府干预经济发展的重要手段，但是对于产业政策应该在多大程度上进行干预以及如何干预等问题上却存在很大的意见分歧。如果局限于对产业政策合理性的讨论，很难把握其本质。产业政策的必要性取决于产业政策能在多大程度上能够促进产业的发展，也即产业政策的有效性。基于此，本章从宏观角度出发，对上海市战略性新兴产业政策的有效性进行分析，从而发现政策的不足之处。 

 

5.1  战略性新兴产业政策有效性的衡量 

战略性新兴产业政策在实施过程中可能会产生积极的效果，同时也可能会产生消极的效果，这就需要对新兴产业政策是否有效进行评估。而对政策有效性进行评估的前提就是要选择合适的评估标准。 从相关文献资料的分析上看，现阶段国内外学术界对于产业政策有效性的分析仍然处于探索阶段，尚没有形成统一的认识。笔者对国内外部分学者关于产业政策有效性的评估标准进行了汇总，如下表 5-1 所示：从国内外学者们对政策评价标准的研究来看，观点各有千秋，但也有相似之处。无法对产业政策的评估形成一个通行的标准的原因是政策评价尚存在许多客观难题。 战略性新兴产业政策是伴随着新兴产业的发展而出现的产物，目前学术界对其研究比较少，对战略性新兴产业政策进行评价的文献更是寥寥无几。在综合考虑上海战略性新兴产业发展的实际情况以及产业政策评价的指标与原则后，加上对相关文件的梳理，本文将战略性新兴产业政策有效性的评估标准分为效果标准和效应标准两个方面。

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结论 

 

通过定性说明与定量分析，本文的研究结果如下： 

1）影响战略性新兴产业发展的因素有政府支持、区位条件、人才资源等，其中政府的支持对于战略性新兴产业发展所起的正向促进作用最大。因此对战略性新兴产业政策进行评价能够及时发现政策在制定或实施过程中存在的问题与不足，并及时做出调整，最大程度地保障政府对于新兴产业发展的积极意义。 

2）从宏观角度出发，本文对上海市战略性新兴产业政策的有效性，即政策效果和政策效应进行了分析。可知，在政策效果层面，上海市新兴产业政策效果比较显著，在全国处于中上游水平。在政策效应层面，文章从四个方面进行了评价。通过对产业结构的分析，可知上海市战略性新兴产业发展失衡，高端装备制造业和新材料产业所占比重过大，且存在附加价值不高的问题；通过对产业布局的分析，可知上海市战略性新兴产业空间布局比较合理，有望实现规模经济效益；通过对产业组织的分析，可知上海市战略性新兴产业集中度较高，但是效率较低，政策效果还存在不理想之处；通过对产业技术的分析，可知上海市战略性新兴产业政策有利于带动整个产业技术水平的提升，且有利于吸引社会资金向新兴产业发展聚拢。 

3）从微观角度出发，本文对上海市新兴产业政策满意度进行了分析。通过问卷调查法以及层次分析法，可知企业对上海新兴产业政策的满意度介于“一般”与“比较满意”之间，这说明产业政策的实施确实为部分相关企业增添了新的发展动力，但也存在产业政策的惠及层面不够广、力度不够强等缺点。 

4）针对上海市战略性新兴产业政策存在的缺陷，如产业选择上的不合理、布局上的不科学等，笔者认为首先要不断完善产业政策，重视产业政策的制定、实施和评价三个阶段，其次相关决策部门要加强对新兴产业的规划与引导，从实际出发，选择和培育适合上海地区发展的新兴产业；再次要打造与上海经济发展相适应的产业政策体系；最后还要注意产业政策实施的力度与方式。 

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参考文献(略)