土地流转与农村土地制度改革

引 言

土地，作为最重要的不动产，被称为“财产之母”，过去、现在依然是农民生产生活的根基所在；土地制度的良善则直接关系到广大农民权益、国家农业生产和农村稳定的大局；土地流转制度，则直接关系到农民基于土地的财产权益的实现途径和实现程度。近年来，中国共产党和中央政府通过一系列政策，要求增加农民的财产权利，拓宽土地流转方式，各地也纷纷进行了实践，在这股大潮中，成都统筹城乡发展中的土地流转政策尤其突出，涌现了“温江模式”“汤营模式”“三圣乡模式”等，研究其中的成功经验对于我国后续的土地制度改革方向具有一定的指导意义。

（一）研究背景和意义
2003 年，借助于有效的土地流转政策、完善的配套制度以及成都市统筹城乡建设的“东风”，三圣乡在接下来的十年中将现代农业和城市近郊旅游业充分结合，极大地促进了生产力的发展，当地农民的生活水平也得到了很大程度上的提高。“三圣乡模式”也得到了社会的广泛肯定并且成为了成都市统筹城乡发展中的重要经验成果。然而，改革从来都不是一劳永逸、一蹴而就的，特别是涉及面宽广、影响重大的农村土地领域。可以明确的是，当初由政府主导的推进农村土地流转的发展模式在当前已经遇到了一定程度的瓶颈，产生的矛盾日益集中和加剧。通过对爆发出的问题进行细致的分析并研究其产生的原因最终提出可行的对策，一方面，对于“三圣乡模式”的持续发展具有重要的意义；另一方面，对我国后续的土地政策改革也具有一定的参考价值。
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（二）研究思路和方法
笔者于 2015 年 2 月 1 日至 2 月 7 日通过实地走访三圣乡本地辖区内的五个行政村的 30 余户农民（重点为红砂村）、10 余名外地投资者、村镇领导和问卷调查（共发出问卷 42 份，回收有效调查问卷 40 份）的方式，以调研为基础，综合运用图表分析法、实证分析法等对其中暴露出来的问题进行了梳理，并试图从土地流转和农村机构运行的角度分析这些矛盾背后隐藏的原因。然后，笔者通过对近年来党中央针对农民以及农村土地的政策文件进行深入、全面的研习与解读，结合三圣乡的实际情况，一方面从法权构建的角度探寻我国土地制度改革的方向，另一方面从组织构建的角度，即政府和村民自治组织运行机制的角度，遵循“权利赋予和回归，权利行使和运作，权利救济和保障”的逻辑主线探讨如何才能更好地推进三圣乡经济的发展以及保障农民的权利。在现有的研究中，多集中于对“三圣乡模式”的褒奖与肯定和高屋建瓴式的对于农村土地制度架构的设想，缺乏深入田间地头、从实证研究的角度以及农村土地法律制度构建的角度探寻三圣乡发展过程中存在的问题，而这些潜在的问题的分析和解决不仅仅对于三圣乡的长远发展来说是至关重要的，对于我国后续农村土地制度改革也具有一定的启发意义。最后，应当说明的是，虽然笔者试图全面剖析“三圣乡模式”中与农村土地的制度创新与探索，但囿于篇幅和笔者能力所限，本文中所讨论的“农村土地流转”，主要指的是与“三圣乡模式”联系最为紧密的农用土地承包经营权的流转，对于集体经营性建设用地的流转，仅作简要阐述作为完整逻辑之须。
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一、“五朵金花” ──“三圣乡模式”概述

三圣乡（现三圣街道办事处，为了保持一致性，下文统一沿用“三圣乡”这一称谓）又名“三圣花乡”，位于成都市东南近郊，东连龙泉驿，南接双流县，西邻柳江街道办事处，北与成龙路街道办事处接壤，总面积达 15000 亩，包括红砂村、驸马村、江家堰村、万福村、幸福村五个行政村，全乡人口总数达 3.2 万人。“三圣花乡”是一个以观光休闲农业和乡村旅游为发展宗旨，集休闲度假、商务会议、餐饮娱乐、观光旅游等为一体的城市近郊生态休闲度假胜地，于 2004 年被全国农业旅游示范点评定委员会评为“全国首批农业旅游示范点”；2005 年被建设部授予“中国人居环境范例奖”；2006 年获得 IS09000 质量认证和 ISO14000 环境管理体系认证，被国家旅游总局评为“国家 AAAA 级旅游景区”并获得文化部授予的全国首批“国家文化产业示范基地”；2007 年，三圣乡被评为成都市“统筹城乡综合经济改革试点乡（镇）”;2012年，由农业部主办的首届全国休闲农业创意精品推介活动中，三圣乡获得“产品创意金奖”。

（一）改革背景和历程
三圣乡人多地少，根据 2004 年的统计，人均耕地面积仅为 0.7 亩，土质属于典型的龙泉山脉酸性膨胀土，不太适合传统农业的发展，曾是成都市锦江区经济条件最落后的乡之一。生产方式单一，农民收入绝大多数来源于水稻、小麦等传统的粮食作物。2000年，三圣乡的人均年收入不到 1000 元，且 25%以上属于贫苦户。2003 年，四川省首届花卉博览会在成都市锦江区三圣乡红砂村举办，三圣乡的发展以此为转折点从此步入了新的时期。这次博览会吸引了超过 100 万的游客，给了三圣乡农民很大的触动，使他们意识到小规模的农家乐经营方式已经无法满足不同层次的消费的需求，农家乐必须转向规模化、集约化经营的发展模式。于是，在区乡两级政府的积极引导下，村集体将农民手头上零散的土地和种植于地上的树、花卉等集中起来，筹建企业对整理后的资源进行规模化经营，最终形成了“公司+农民”的经营模式。在红砂村打造了“花乡农居”并取得后，三圣乡又紧锣密鼓地打造了“江家菜园”江家堰村、“幸福梅林”幸福村、“东篱菊田”驸马村和“荷塘月色”万富村，与“花乡农居”红砂村合称为“五朵金花”。2010 年，三圣乡接待游客 973.97 万人，旅游收入为 28486.4 万；2011 年接待游客1179.18 万人次，旅游收入为 44967.55 万元。农民的人均纯收入上，实行土地改革前的2002 年仅为 3850 元，改革推行后两年后的 2005 年即为 7060 元，几乎翻了一番；2006年为 7850 元，2007 年为 8480 元，2008 年为 9120 元，2009 年为达 10280 元；2010 年农民人均纯收入达 11450 元。而在 2014 年，三圣乡的农民人均收入已经超过了 1.6 万元，超过了我国和成都市平均农民收入水平（如,表一所示）。
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（二）具体改革措施
最开始在三圣乡红砂村进行了试点，采取的是“土地股份合作社”的模式，即农民将其承包的耕地作为股本，入股一家农业公司由其进行经营，农民仍然在之前的土地上工作，但身份转化为了该农业公司的员工和股东，其收入也就包括工资和分红。另一种合作是将农民的农用地、建设用地、土地整理所得的新增耕地组合起来组成红砂花香生态旅游管理公司，由该公司与锦江区农业投资公司合作，采取市场化的运作模式进行对外租赁进行生态旅游项目经营。2003 年，红砂村的超过 90%的土地都进行了流转，农民当年的年收入即从 3000 余元增加到了 6000 余元。在土地流转的开始阶段，遭遇了很大的阻力。不少村民从观念上不愿意接受失去土地的后果，很多村民甚至认为村干部“大逆不道”，竟然要背弃传统，出卖土地。经过耐心的解释，当年红砂村约有 1000名村民将自家的耕地入股了花卉公司，总计约 900 亩农地。

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二、“三圣乡模式”推行十年后面临的挑战 .......... 11
（一）农民与“三大主体”间的矛盾 ....11
（二）农民权利意识的不断增强 ........15
（三）土地承包经营权的流转渠道过于狭小 .......16
三、对策建议----“三圣乡模式”未来将何去何从 ........ 17
（一）完善土地利益增值利益分配机制 ...........17
（二）赋予私权以充分自由 ............18
（三）拓宽土地承包经营权的流转渠道 ...........19
（四）政府须在土地流转中科学地发挥作用 .......23
（五）妥善处理农民与外来资本的关系 ...........24
（六）村委员会应当更好地履行职责 ....26

三、对策建议─“三圣乡模式”未来将何去何从

（一）完善土地利益增值利益分配机制
中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称为《决定》）中明确要求建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。目前学界关于土地增值利益的分配，主要有以下两种观点：一种观点认为土地增值利益应当归集体所有，因此应当允许集体自由出让建设用地与农用土地，政府在征地的过程中也应当按照市场价补偿农民；另一种观点认为土地增值利益应当属于国家，一级土地市场由政府垄断是合情合理的，所以政府在对集体土地征收的过程中不应当按照市场的标准进行补偿，他们认为“土地开发由国家控制，土地发展增值收益也应当由国家占有”。至于政府拿钱之后是否需要给予农村和农民补贴，则是一个政治问题。二者争论的焦点在于土地发展权是应当归属于国家还是土地使用权人所有。笔者认为，土地发展权应当是土地所有权的构成部分，国家层面对于土地的干预和规制属于国家正常履行其行政职能，不构成土地发展权的源头。部分土地增值利益应当返还给国家，具有正当性和必要性，但在返还过程中，应当遵循比例原则，兼顾公共利益和农民的利益。为此，有学者提出，应当实现由“国家垄断土地一级市场+低征高卖”向“市场价格补偿+征收土地增值税”的转变。笔者认为这种观点是可行的，因为它既响应《决定》中关于“农地入市”的政策导向，同时也考虑了农民和国家两方面的利益：一方面保证了农民能够享有更多的财产利益，土地被征收后也能获得在城市尊严生活或者就地安置所需的原始资本，另一方面国家通过对于土地在流转过程中增值部分征税，既保证了长期的财政收入，也固化了国家的行政权力的范围，避免国家权力对公民私权部分的侵占。
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结 语

成都在统筹城乡发展的进程中，对于土地制度进行了大刀阔斧的改革，出现了“汤营模式”、“昆山模式”、“三圣乡模式”等典型。“三圣乡模式”以其可持续发展的土地流转政策独树一帜并且行之有效，从而保证了过去十余年间三圣乡经济的长足发展。到了目前这个节点，由于政策、经济形势的变更以及农民权利意识的提升，进一步的变革对于“三圣乡模式”永葆活力尤为重要。同时，我们应当清醒地意识到，“三圣乡模式”能够成功，与其优越的地理位置以及政府的大力扶持是息息相关的，因此在推广的时候尤其应当注意结合实际情况尊重实践发展的自身规律，才能提出真正具备可行性的制度创新，从而推动农村区域经济的发展。
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参考文献（略）