我国政府农业投资分析

第一章   绪论 

 

1.1   研究的背景 

农业是国民经济的基础。农业的稳定和发展，决定了国民经济的能否健康发展。当前我国正处于全面建成小康社会、实现四化同步的新阶段，农业发展面临特殊的阶段和特殊的国际环境。从阶段性问题看，当前我国农业发展处于转型升级的关键时期，居民对农产品数量和品质要求显著提高，使得立足国内保障国家粮食安全和主要农产品供给的压力更加严峻；劳动力素质不高和农业技术研发推广投入不足制约现代农业发展；农业规模化经营快速发展，使加强农业生产性服务、构建新型农业经营体系的要求十分迫切；农业生产成本高速增长，保障农业效益、提高农产品竞争力的问题越来越突出。从特殊国际环境看，我国是世界上农产品开放程度最高的国家之一，农产品进口关税仅为全球农产品平均关税的四分之一，而国内外农产品价差显著扩大，农产品面临巨大的进口压力。进口农产品从前期集中于大豆和棉花等少数土地密集型农产品，转向粮食、糖、畜产品和奶制品等全面进口，这使得国际农产品供给的不确定性显著增加了国内农产品供给的风险。由于具有的特殊的农情，所处的特殊发展阶段和面临的特殊外部发展环境，我国亟需完善和加强政府对农业的管理和调控。 推进现代农业现代化建设，最关键的是夯实农业基础，推动农业生产经营体制创新、促进农业可持续发展，需要不断地加大对农业的投入。由于弱质产业的特性，外部投入对农业发展尤为重要，特别是在资金投入方面，政府扮演了至关重要的角色。中央政府农业投资承担着保障供给、促进增收、产业安全、保护生态、改善民生等多重功能，对优化调整产业结构、提高综合生产能力、保障主要农产品有效供给、保障农业生态环境安全、改善生产生活条件、促进农民致富增收等方面发挥着重要的作用。近几年中央政府立足基本国情和农业发展阶段，在探索中国特色农业现代化道路过程中，不断增加农业投入，积极谋划和建设了一大批农业建设项目。这些投资项目以保障农产品供给、提高农民生活水平、促进可持续发展为目标，以提供现代科学技术、现代物质装备、现代产业体系为手段，以稳定完善农村基本经营制度、发展产业化经营、健全社会化服务体系为基础，充分发挥市场的调节作用、农民的主体作用、政府的支持保护作用，项目建设和投入使用全面提高了农业土地产出率、资源利用率和劳动生产率，将传统农业逐步发展成农工贸紧密衔接、产加销融为一体的现代产业，推进了我国农业又好又快发展，加快了我国农业进入世界农业发展先进行列的进程。 

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1.2   研究的意义 

由于体制机制等多方面的原因，确保中央政府农业投资稳定增长的长效机制还没有建立。一是中央政府农业投资总量不足，占中央财政“三农”支出的比例过低，投资需求扩大与投资数量不足矛盾突出，投资方向与农业现代化要求错位，农业基础设施、科技推广等公共产品投资不足而非农化倾向严重等诸多问题仍然长期存在。二是投资事权划分不合理，由于政府和市场、中央和地方事权、综合部门和行业部门分工不明确，应由企业或农户承担的一般经营活动，政府应退出而未退出；地方政府承担了部分应由上级政府承担的职能，以产值、速度为考核目标的地方政府政绩考核制度将地方财政资金投向非农生产领域，中央政府过多承担应由地方政府承担的基础设施建设的支出责任。三是管理体制不健全，由于制度体系不健全、制度设计不合理、制度落实不到位，多头管理、撒胡椒面、跑冒滴漏等弊端很多，影响了投资效益的充分发挥。针对当前中央政府农业投资管理的存在的实际问题，迫切需要结合农业农村经济管理理论，对相关问题进行深入的研究和分析，尽快提出能够促进农业投资稳定增长和管理模式优化完善的解决方案。 本论文旨在利用政府投资相关理论，分析和借鉴世界上其他国家政府农业投资的先进经验，研究分析当前我国中央政府农业投资规模、结构及管理体制，对成效进行评价并分析存在的问题和原因，按照农村发展改革目标和行政体制改革及投资体制改革的要求，研究提出未来中央政府农业投资安排规模和领域，立足中央事权和公益性、基础性、全局性的定位，研究提出中央政府农业投资项目管理模式，以及进一步完善中央政府农业投资管理的对策建议。在全球经济一体化进程加速推进、国际国内农产品市场竞争日益激烈、人民群众对于农产品有效供给和质量安全要求越来越高的背景下，借鉴国外先进经验、制度与管理方法的政策导向要求，以及不断完善农业项目全过程管理、增强资金使用效率和提升项目效果的现实需求，本研究成果将有助于建立中央政府农业投资稳定增长的长效机制和健全我国政府农业投资管理体制，并通过政府投资手段确保中长期农业农村经济发展目标的实现，对于加快发展现代农业、推进社会主义新农村建设，缩小城乡差距、构建和谐社会，促进国民经济持续、健康、快速发展，维护社会和谐稳定具有重要现实意义。 

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第二章   相关概念和理论

 

2.1   中央政府农业投资的概念 

投资是作为一种经济行为，它是近代资本主义制度的产物，随着社会经济的发展逐渐地被赋于特定的涵义。在资本主义社会，投资通常是指为获取利润而投放资本于国内或国外企业的行为。在我国，改革开放以前的投资概念主要是指“基本建设投资”，如《辞海》中关于投资的解释是：投资“在社会主义制度下一般指基本建设投资（辞海，1980）”。改革开放后，随着我国经济体制改革的不断深化和国民经济的不断发展，投资概念的内涵和外延不断变化，其包括的内容从基本建设投资逐步扩大到固定资产投资（包含基本建设投资和技术改造投资）和流动资产投资，从直接投资扩大到间接投资。即人们对投资的理解逐步从计划经济模式下的“投资”概念向市场经济下的“投资”概念转变。因此，可把投资的概念定义为：投资是经济主体（国家、集体、企业、个人等）以预期效益（经济效益、社会效益、生态效益）为目的的资金投入行为及其运动过程。投资是个多层次，多侧面的经济概念，在对投资概念认识的基础上，应当对投资进行分类，了解各个层次和侧面。按照投资主体划分，可以分为政府投资、社会投资、企业投资、个体投资和外商投资等；按照产业划分，可以分为第一产业投资、第二产业投资和第三产业投资等；按照投入方式划分，可以分为直接投资和间接投资；按照隶属关系划分，可以划分为中央投资和地方投资；按投资领域划分，可以分为生产性投资和非生产性投资；按照经营目标划分，可以分为经营性投资和非经营性投资；按照资金周转方式划分，可以分为固定资产投资和流动资产投资。 

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2.2   中央政府农业投资的不同口径 

当前，中央政府用于农业的投资渠道众多，按照国务院主管的职能部门（或行业）划分，主要包括：财政（财政部）、计划（国家发展和改革委员会）、农业（农业部）、科技（科学技术部）、扶贫（国务院扶贫办）、水利（水利部）、林业（国家林业局）、气象（中国气象局）等。按照中央农业投资的性质划分，包括无偿投资、有偿投资、贷款贴息等。按照中央农业投资的目标及用途划分，包括农业基础建设投资、农业事业费、农业科研经费、农业综合开发经费，以及涉及农业发展的各项经费，等等。按照目前各部门的统计口径，有国家财政用于农业的支出、农村基础设施建设投资、政府支农投资、中央农林水气基本建设投资和中央农业基本建设投资多种提法。中央财政“三农支出”又称为中央中央财政“三农”支出。是指中央政府财政用于支持农业和农村发展的资金。按照统计年鉴的口径，2006 年之前中央财政用于农业的支出主要包括支援农村生产支出和各项农业事业费、基本建设支出、科技三项费用和其他 4 个方面，如表 2.1 所示。具体还可以分为农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农业科研支出、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税收减免等。 

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第三章   国外政府农业投资的主要做法和经验 ...... 18 

3.1   美国联邦政府农业投资情况 .... 18

3.2   日本中央政府农业投资情况 .... 22 

3.3   欧盟政府农业投资情况 ............ 24

3.4   国外政府农业投资政策经验借鉴 ....... 27 

3.5   小结 ........... 30 

第四章   我国中央政府农业投资规模分析 .............. 31 

4.1   我国中央政府农业投资规模变化情况 .......... 31 

4.2   我国中央政府农业投资规模的影响因素 ...... 35

4.3   对中央政府农业投资规模的分析评价 .......... 36 

4.4   中央政府农业投资规模预测 .... 39

4.5   小结 ........... 45 

第五章   我国中央政府农业投资结构分析 .............. 47 

5.1   对我国中央政府农业投资结构的评价 .......... 47

5.2   存在的主要问题 ............. 51 

 

第六章   我国中央政府农业投资管理体制分析

 

6.1   中央政府农业投资管理体制的历史沿革 

投资体制是一个国家关于投资管理制度和投资活动运行机制的总称，是经济体制的重要组织部分。深化投资体制改革，对于加快我国社会主义市场经济体制的建立具有决定性的推动作用。它主要包括投资主体行为、资金筹措方式与途径、项目决策程序、建设实施管理、组织体系设置，以及宏观调控制度等内容。农业投资体制包括投资主体、投资来源、管理程序和组织系统以及由上述诸方面所规定或约束的投资活动运行机制9。基于我国单一制国家的体制，中央政府在农业投资体制中始终发挥着主导性的作用。 改革开放以前，我国农业投资体制是一种高度集中的集权型决策体制，决策权限高度集中在政府手中，而且主要在中央政府。不仅农业投资的总量、结构决策完全控制在中央一级政府，依靠指令性计划贯彻实施，具体农业项目的审批、投资计划下达和资金拨付也高度集中在各级政府手中。党的十一届三中全会之后，伴随经济体制改革的发展，我国政府投资项目管理体制不断向前推动了一系列市场化改革。在农村经济体制改革与财政体制改革、投资体制改革及金融体制改革的综合作用下，逐步确立了政府、企业、农村社区组织和农户的不同的投资主体地位，形成了我国农业投资体制的主体多元化、资金渠道多元化、投资决策分散化的新格局。对于改革开放后政府投资管理体制发展阶段，有多重划分方法。根据投资体制改革的总体进展，结合我国农业和农村经济形势以及农业投资总量的变化情况，笔者认为，改革开放以来的政府农业投资体制改革可以划分为以下四个阶段。 

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结论 

 

本研究在梳理文献、搜集资料、调查问卷的基础上，综合运用定量与定性分析相结合的方法，在对发达国家做法和经验进行总结的基础上，开展了我国中央政府农业投资规模、安排结构与管理体制方面的系统研究，得出以下结论：中央财政“三农”支出尽管大幅增加，但结构不尽合理，用于农村社会事业等公共福利性支出比例较大，用于农业生产性的支出相对较少，WTO 农业支持政策空间还很大。中央政府农业投资投资占中央财政“三农”支出比例过低，波动较大，增长率总体低于中央财政总支出的增长率，扩大规模还有相当大的空间，应作为增加中央“三农”支出的重点。利用 1998-2012 年政府中央农林水气基本建设投资与第一产业 GDP、农林渔总产值、农民人均纯收入、粮食产量关系的模型分析判断，中央政府农业投资将以年均 9.94%的增速持续增长，预计 2020 年大约为 3663.5 亿元，是 2012 年的 2.46 倍。按照同样算法，其中农业行业的投资将以年均 7.59%的增速持续增长，到2020 年达到 591.8 亿元水平，比 2012 年增长 1.46 倍。中央政府农业投资安排结构目前在突出的问题主要是三个方面，政府投资没有从竞争性领域完全退出，中央政府农业投资专项存在重复交叉，政府农业投资供给和需求脱节。在此基础上，依据《全国现代农业发展规划 2011-2015》，农业部等制定了《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》，中央政府农业投资应当遵循公共性、公平性、公益性、法制性原则，充分发挥其全局性、基础性、导向性作用，在处理好政府和市场、中央和地方的关系基础上，从投资的重要性、紧迫性等方面统筹考虑农业投资安排的领域。基于与中央事权相适应的中央政府农业投资领域定位以及笔者在基层一线调研结果，参照其他学者的研究成果，提出了中央政府农业投资领域的具体方案。要重点加强农业、林业、水利、气象等行业管理部门的部门自身建设和直属垦区、林区基础设施建设之外，要着重支持跨区域、跨流域、跨行业，需要总量平衡、重大布局的农业公共服务体系和基础设施、重大林业生态、重大农田水利等领域建设。中央政府农业投资要进一步优化投资结构，重点加强农业科研与新型职业农民培育、农业基础设施建设、农业社会化服务体系建设、农业资源生态环境监测与保护、农业自然灾害恢复重建和扶贫等方面建设，对于其他农业领域则应当由地方政府农业投资为主安排建设。 

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参考文献（略)