旅游行政管理体制的改革与探索研究

 

1.1 选题背景和意义

1.1.1 选题背景

政府作为国家体制变迁中的重要主体，政府行政体制改革过程中的行为和方式直接影响社会各行业的发展进程。十八界三中全会提出的“转变政府职能”、“国家治理”等理念，是我国改革深化阶段为解决国家和社会复杂利益关系而做出的重大思想调整。就旅游行业而言，如何学习贯彻《决定》有关精神，推动我国旅游行政管理体制改革，助推新时期旅游业的跨越式发展，是摆在政府旅游管理部门及旅游业界的紧迫任务。作为近年来发展迅猛的新兴支柱产业，旅游业在拉动就业、创收增税、旅游扶贫、平衡地域经济、增加社会福利、提高社会幸福指数等方面具有巨大张力。甚至在一些地区，旅游业已然成为地方经济发展的核心支柱。随着旅游产业带动力和在国民经济占比权重的逐渐增加，旅游行政管理部门“大产业、小部门”的权责矛盾也日渐凸显。在旅游发展的不同阶段，旅游行政管理部门的职能应当有所转变，这对界定政府、市场和社会关系，激发旅游行业活力，提升旅游发展速度和质量尤为至关重要。一方面，传统的旅游行政管理体制模式下，旅游行政部门的管理外延随着业态发展不断扩张，原有的行政权力不足以承担新的工作职能；另一方面，由于长期以来政府职能的固化，导致旅游行政管理部门职责不清、效益低下，在旅游发展过程中出现“缺位”、“越位”、“错位”的现象。因此，传统的旅游行政管理模式正面临着巨大的转轨压力。在以互联网为代表的全球新一轮科技革命和高铁等交通运输业快速发展的背景下，旅游业发展的跨界融合大大突破了传统的“小旅游”范围。①随着“散客朝”、大众旅游、全域旅游、“互联网＋旅游”时代的到来，现行的条块结合的旅游行政管理体制迫切需要改变“小政府”限制。政府也迫切需要清晰界定旅游职能部门管理权限，监管方式由微观监管向宏观调控和间接引导转变，激发市场活力，建立起真正意义上能有效整合分散的旅游资源、对旅游工作进行全局谋划和推进、统筹全域旅游发展的综合协调机制。

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1.2 国内外研究现状及述评

随着旅游业的蓬勃发展与自身产业结构的不断调整，原有的旅游行政管理组织形式受到越来越大冲击，构建尊重和适应旅游市场经济规律的旅游行政管理体制的呼吁愈发强烈，学术界也不乏学者对此进行研究。张俐俐（2003）在《我国旅游管理体制改革的历程》中简述了从 1978 年开始的旅游管理体制改革的背景、内容和阶段性成果，认为在市场经济基础上的政府主导型旅游发展战略是我国特色旅游发展道路的必然选择，但缺乏对我国阶段性旅游产业的发展建议。侯兵等（2009）在《外部性视角的城市旅游公共管理体制变革与创新》一文中，从外部经济性角度对当前城市旅游公共管理体制六种经典模式进行探索研究，提出“完善多层次多维度的公共管理网络体系”等改进对策，①但对文中提出的外部不经济行为制衡并未展开叙述约束对策。对旅游综合协调机制改革方面，马海鹰和吴宁（2016）在《全域旅游发展首在强化旅游综合协调体制机制》中，对旅游业发展过程中旅游综合协调机制的五种类型进行解述，并对“协调失灵”现象提出具体解决对策，但忽略了协调过程中利益部门的主观配合度。在旅游行政管理体制改革的管理职能转变方面，宋瑞（2014）在《旅游行政管理体制改革的背景与重点》中，面对全面深化改革和旅游业发展新挑战两个背景，对未来旅游行政管理体制改革的重点聚焦在管理理念的转变、组织机构的创新、公共服务的供给等方面。

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2 理论研究基础

 

2.1 新公共管理理论

随着公共部门管理理念的日益发展，“公共管理”的内涵也不断被扩充。20世纪 50—60 年代，西方“福利国家”制度并未如愿实现经济增长和政府效益的提高。到 20 世纪 70 年代后，西方资本主义国家悄然掀起了一场社会影响极大的“重塑政府运动”：公共部门为摆脱传统官僚制的影响，尝试引用市场企业家精神、私人部门管理方式来管理政府，给组织机构和人事设定目标，运用绩效管理、目标管理等方式来考评政府工作效率，即新公共管理理论。新公共管理理论从公共选择和交易成本理论出发，以绩效管理和目标管理为指导，强调政府应以市场和公众需求为导向，提高服务效益和质量，扮演好“有限政府”中“掌舵者”角色。根据政府运行模式及提倡理念的不同，新公共管理理论主要包括以下基本内容：有限政府：政府是掌舵者，而不是划桨人。竞争性政府：引导社会力量进入，引入竞争机制。高效政府：用企业家精神管理公共部门，用绩效管理、目标管理等方式开展政府工作。服务政府：转变官本位思维，树立服务精神。责任政府：政府应发挥公共性和公益性职能，拥有社会责任感。

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2.2 公共物品理论

“公共物品”一词是由“Public goods”英译而来。马斯格雷夫将萨缪尔森所提出的同时具备非竞争性和非排他性的公共物品称为“纯公共物品”。当一种物品只具备两种属性的其中一种，则将其归类为“准公共物品”。公共物品非竞争性和非排他性两种基本属性的提出，经济学学者就政府与市场关系、物品供给理论等深入研究，逐渐衍生出公共物品供给的不同模式。萨缪尔森认为，公共物品的非竞争性和非排他性，使得公共物品的在消费过程中必然存在正外部性，此时作为追求利润最大化的市场拒绝参与公共物品的供给，即在公共物品供给中会出现“市场失灵”的现象，因此公共物品只能由政府供给。20 世纪 80 年代后期，热衷“政府干预”的资本主义国家开始出现政府机构膨胀、寻租等问题，导致政府公共物品供给效益低下，被反对“政府干预”的新自由主义学者称之为“政府失灵”。因此，他们认为市场可以在一定程度上弥补在政府失灵领域的不足，主张由市场提供公共物品。

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3 旅游行政管理体制概况........... 11

3.1 我国旅游行政管理体制演变............. 11

3.2 我国现行的旅游行政管理体制.........14

3.3 旅游行政管理体制的全新内涵.........14

3.4.国外旅游管理体制介绍及比较.........15

4 江西省旅游行政管理体制改革及问题分析.........18

4.1 江西省旅游行政管理体制改革背景...........18

4.2 江西省旅游行政管理体制改革举措...........18

4.3 江西省旅游行政管理体制改革现状评价.............21

4.4 江西省旅游行政管理体制改革执行障碍及问题...........24

5 深化江西旅游行政管理体制改革的进一步思考...........28

5.1 旅游行政管理部门的重新定位.........28

5.2 厘清与各相关部门、企业之间的关系.......30

5.3 加强旅游目的地品牌化治理.............31

5.4 构建多元主体的标准化旅游公共服务供给体系..........35

5.5 建立健全旅游绩效评估体系.............37

 

5 深化江西旅游行政管理体制改革的进一步思考

 

在现阶段全国旅游行政管理体制改革中，行政区划与经营管理体制不顺造成的资源分散、多头管理等现象普遍存在。江西旅游行政管理体制改革在一定程度上具有全国的共性，因自身改革特色又具备自有的特殊性。江西集名山、名水、名湖等优秀绿色旅游资源为一体，但由于大型自然旅游资源分布具有空间上的公共性、资源的共享性等特征，景区条块分割导致在实际管理与经营中时常存在行政管理权、资产所有权与经营管理权的纷争，相关利益主体相互辗轧、旅游公共服务真空等现象出现。本章立足于江西旅游行政管理体制改革中凸显的障碍及问题，提出对深化江西旅游行政管理体制改革的进一步思考，以期成为资源属性类似、改革环境相近的中东部地区旅游行政管理体制改革的典型案例，为正在进行改革或具有共性问题的省市提供 “江西样板”。

 

5.1 旅游行政管理部门的重新定位

 

5.1.1 转变职能，精准定位

十八大以来，全面深化改革是政府职能工作的主题，转变政府职能、建设服务型政府是对传统政府管理模式提出的挑战。就旅游行政管理职能部门而言，不仅需要旅游行政体制、部门机构等客观结构要素的与时俱进，还需要旅游行政权力运行及管理方式等主要结构要素的转变，更需要旅游行政意识、行政义务与责任等价值构成要素的升华。在客观结构要素上，创新政府治理模式，锻造专业组织形态。省旅发委要强调优化旅游行政管理体制，创新政府机制，发挥综合协调职能，用政府治理理念提高政府行政效率；打破传统用人制度，锻造优秀旅游人才队伍，设立江西旅游专家咨询委员会，聘用本土专家、国内专家、国际专家组成为江西旅游号脉决策、咨询的专家团队。在主观结构要素上，加强宏观调控职能，转变微观监管理念。准确定位旅游行政机构在旅游发展中所扮演的角色，当好江西旅游发展的“掌舵人”；正确处理旅游行政机构和旅游市场的关系。旅游行政部门要坚决打击“不作为”、“胡作为”的行政风气，严肃对待“缺位”、“越位”、“错位”的现象，做好该做的事，不插手不该管、管不了的领域，实现旅游行政部门职能重心由政治行政向经济管理和公共服务职能的转移。善用旅游行政权力，在民主法治的概念下强调依法治旅。

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结论

 

在公共管理学的角度，以旅游行政管理体制改革为抓手，以江西省为典型案例，对江西省旅游行政管理体系深化改革提出完善建议：一是重新定位旅游行政管理部门，转变政府职能，正确处理好旅游职能部门与旅游市场、企业的关系，实现“有限”政府在旅游市场活动的精准定位，逐渐向多元旅游治理模式迈进。二是厘清江西省旅发委与下属职能部门、旅游景区、旅游企业、旅游行业组织等之间的关系，共同下好江西省旅游发展的大棋。三是以政府为主导、号召引导多方利益相关成员共同参与，对旅游目的地“吸睛”资源开展积极的市场营销，积极推进旅游目的地品牌化治理，最终实现旅游品牌形象认同和情感依恋。四是为完善标准化旅游公共服务体系，提出应建立包括旅游交通服务、旅游交通通道、旅游交通节点在内的无缝对接式旅游公共交通供给服务，让旅游者走好每一公里的路；完善以旅游网络信息服务、旅游信息咨询系统、旅游解说服务系统为核心的旅游公共信息服务系统，让游客充分体验“智慧旅游”的科技成果；构建以旅游安全预警系统、旅游安全救援系统、旅游安全保险系统为主的旅游公共安全服务体系，让游客放心安全出行；提升旅游游览服务和旅游惠民服务质量，为游客谋取更多便民惠民福利；完善以旅游行政管理服务、旅游服务质量系统、旅游公益事业服务为主要内容的旅游公共行政服务体系，保障服务的优质高效。五是针对现有旅游绩效管理的薄弱，引进 PDCA 管理方式，遵循战略性、科学性、可量化、效用性等原则建立二维旅游绩效评估体系，以期实现旅游目的地聚核效应和游客感知要素的密致扩张，二者形成良性互馈。展望：旅游行政管理体制虽不是一个新的课题，但近年来的研究成果也并不常见，对旅游发展委员会的专项研究更是甚少。旅游行政管理体制改革首先要明确改革的整体思路，明晰改革的方向和重点，以充分适应高度现代化的旅游市场发展的需要，不能仅为了改革而改革。旅游发展委员会的成立虽暂缓了“大产业、小部门”的尴尬局面，但体制改革如果仅止于名称的改变，缺乏实质性职能转变的旅游行政关机机构仍然难以发挥统筹协调能力驾驭旅游业这驾综合“大马车”。因此，在诱致性制度变迁将逐渐取代强制性制度变迁的今天，旅游行政管理体制更需要在改革过程中认真研究改革的“表”与“核”关系，明确名称改变、机构整合仅是改革的表面，职能转换才是改革的内核。

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参考文献（略）